INTEGRAÇÃO ECONÔMICA NAS AMÉRICAS
César Gaviria*
* Secretário-Geral da Organização dos Estados Americanos (OEA)
A Cúpula das Américas, realizada em dezembro de 1994, não iniciou o processo de integração econômica dos países do Hemisfério ocidental. A Cúpula, a primeira realizada em mais de 25 anos, foi resultado de um consenso extraordinário entre 34 países acerca dos modelos econômicos e políticos a serem adotados nas Américas. Agora, em todo o hemisfério encontramos eleições democráticas, primado do direito, governos menores e mais eficientes, contenção fiscal, política monetária antiinflacionária e liberalização do comércio. A Cúpula reconheceu as opções feitas por cada governo e reforçou seu compromisso no sentido de continuar promovendo a democracia e fortalecendo as economias de mercado.
A integração econômica entre os países das Américas e o comércio global aberto sob as regras da Organização Mundial do Comércio constituem elementos essenciais da estratégia econômica que está sendo aplicada na região. O crescimento e a liberalização do comércio andam juntos. Nos últimos dez anos, as tarifas médias na América Latina e no Caribe caíram de 41,6% para 13,7% e as alíquotas máximas diminuíram de 83,7% para 41%. As exportações dos EUA para a América Latina cresceram a um ritmo equivalente ao dobro da taxa de crescimento das exportações desse país às outras regiões do mundo. De 1990 a 1995, as exportações do Brasil para o mundo aumentaram a uma taxa média anual de 58% e suas exportações a outros membros do MERCOSUL cresceram a uma taxa impressionante de 336%.
O comércio dos EUA com a América Latina e o Caribe chegou a US$ 202,5 bilhões no ano passado. Isso representa um aumento de 12,1% em relação a 1994 e de 72% em relação a 1990. Na América Latina e no Caribe, mesmo com um crescimento econômico relativamente lento, as exportações cresceram 20% no ano passado. Entre 1992 e 1995, as exportações na região duplicaram, em grande parte devido ao aumento do comércio nos grupos sub-regionais como o MERCOSUL, Pacto Andino e CARICOM. O comércio entre os países do MERCOSUL aumentou de 9% do seu comércio total em 1990 para 19% em 1994.
Em outras palavras, o comércio nas Américas está em plena expansão. O desafio que a região enfrenta agora consiste em consolidar essas políticas econômicas mediante o que tem sido chamado de "segunda leva" de reformas e mantendo a liberalização do comércio e as regras comerciais que promovem o intercâmbio de bens, serviços e capital. A "segunda leva" de reformas pode ser caracterizada como um esforço no sentido de criar um governo moderno com os recursos humanos e financeiros para implementar as leis e regulamentos de um Estado democrático. Essas reformas concentram-se na área da administração pública. Contudo, são vitais para a elaboração e aplicação de políticas comerciais modernas, já que se necessita de conhecimento técnico e vontade política para ter uma participação efetiva nas complexas negociações comerciais.
O compromisso do Hemisfério com a liberalização do comércio é demonstrado, primeiro, pelo fato de que todos os países das Américas ingressaram na Organização Mundial do Comércio e, portanto, se comprometeram a liberalizar o comércio e implementar regras comerciais compatíveis com um sistema internacional transparente. Segundo, a renovação do compromisso com acordos sub-regionais destinados a eliminar as barreiras ao comércio. Isso inclui a recente criação de dois grupos que representam mais de 90% da economia do Hemisfério: NAFTA e MERCOSUL. Terceiro, a promessa de todos os países da região de negociar a Área de Livre Comércio das Américas (ALCA) até o ano 2005.
Este documento examina o progresso feito nesse sentido, desde que se tomou a decisão de criar a ALCA em dezembro de 1994.
A Cúpula das Américas foi importante por uma série de motivos. O mais notável é o fato de que todos os países participantes estavam representados por líderes eleitos. Isso permitiu que os presidentes das Américas chegassem a um novo nível de consenso sobre uma ampla gama de assuntos. Eles aprovaram um Plano de Ação que busca soluções regionais para os problemas da pobreza, corrupção, proteção ambiental, acesso à educação e tráfico de drogas. Na área comercial, assumiu-se o compromisso de liberalizar o comércio e as relações de investimento em todo o Hemisfério.
O primeiro passo nesse processo foi a realização de uma reunião dos ministros do comércio em Denver, Colorado, no ano passado. Nessa primeira reunião, foram formados seis grupos de trabalho sobre os seguintes temas: procedimentos alfandegários e regras de origem (presidido pela Bolívia), investimento (presidido pela Costa Rica), acesso aos mercados (presidido por El Salvador), medidas sanitárias e fitossanitárias (presidido pelo México), normas e barreiras técnicas (presidido pelo Canadá) e subsídios, antidumping e tarifas compensatórias (presidido pela Argentina).
O segundo passo do processo foi a realização de uma reunião ministerial em março deste ano, em Cartagena, Colômbia. Essa reunião foi mais substancial, pois os grupos de trabalho apresentaram suas conclusões e os ministros começaram a abordar a questão de como e quando iniciar as negociações. Os resultados da reunião ministerial de Cartagena podem ser resumidos em cinco itens. Primeiro, os ministros decidiram examinar logo a estrutura e o calendário das negociações da ALCA. Especificamente, recomendaram que os vice-ministros examinassem as possíveis "abordagens" à criação da ALCA, bem como a "oportunidade e os meios" de iniciar as negociações e apresentassem recomendações concretas antes da próxima reunião ministerial, a ser realizada em Belo Horizonte, em maio de 1997. Esta questão, que é vital para o processo da ALCA, continua em aberto.
Embora os países se tenham comprometido a negociar a ALCA, não decidiram o caminho a ser seguido para atingir esse objetivo. Na verdade, existem várias possibilidades, desde a opção de cada país unir-se aos acordos existentes (NAFTA e MERCOSUL), até a convergência progressiva dos diversos acordos sub-regionais mediante negociações entre os grupos.
Outra possibilidade seria dar à ALCA a forma de um acordo hemisférico distinto, que promova a liberalização do comércio de bens e serviços e do investimento, com regras específicas para outras questões relacionadas ao comércio, inclusive procedimentos para a solução de litígios. Esse acordo seria negociado multilateralmente pelos 34 países e poderia aproveitar o fato de que todos eles aceitaram as disciplinas da Rodada do Uruguai e se tornaram membros da Organização Mundial do Comércio (OMC).
Estas são apenas algumas das opções que os ministros considerarão na reunião de Belo Horizonte. Evidentemente, qualquer decisão nesse sentido terá grande importância política, pois marcará o início efetivo das negociações da ALCA. Nesse contexto, muito dependerá, primeiro, de os Estados Unidos poderem participar das negociações - para isso, o Congresso deverá dar sua autorização logo após as eleições - e, segundo, de todos os países chegarem a um consenso acerca de uma proposta construtiva que impulsione o processo da ALCA.
Outro resultado da reunião de Cartagena é que os ministros esclareceram algumas das questões referentes à participação das economias menores no processo da ALCA. Eles concordaram que todos os grupos de trabalho devem levar em conta a situação desses países e buscar "meios de proporcionar oportunidades para facilitar sua integração... e aumentar seu nível de desenvolvimento". Os ministros também destacaram a necessidade de fornecer assistência técnica às economias menores para assegurar sua plena participação em todo o processo da ALCA. Na prática, essa decisão implica que os problemas das economias pequenas devem ser incluídos em todas as áreas de negociação. Isso deve fazer com que os pequenos países da região tenham mais confiança em todo o processo da ALCA. Esses países assinalaram várias vezes que, devido ao seu tamanho e nível de desenvolvimento, talvez não pudessem se beneficiar eqüitativamente da consecução dos objetivos da ALCA. Na verdade, a abordagem dessa questão é um dos principais desafios que todos os países enfrentam, devido às grandes disparidades existentes no Hemisfério.
Terceiro, a reunião ministerial de Cartagena ampliou o mandato dos vice-ministros. Além de identificar e examinar as medidas comerciais para preparar as negociações, os vice-ministros devem considerar, e aprovar, medidas de comércio e investimento que possam ser implementadas imediatamente. Na verdade, após a reunião de Cartagena, os vice-ministros passaram a ser atores principais de todo o processo, pois receberam uma responsabilidade em termos de elaboração de políticas que antes não tinham. Isso pode ser considerado um passo à frente na "institucionalização" do processo da ALCA.
Quarto, o processo preparatório das negociações foi fortalecido. Além dos sete grupos de trabalho mencionados anteriormente, foram criados mais cinco para tratar de temas importantes para o futuro da ALCA. Quatro deles - política de concorrência (presidido pelo Peru), serviços (presidido pelo Chile), direitos de propriedade intelectual (presidido pela Argentina) e aquisições do governo (presidido pelos EUA) - começaram a trabalhar imediatamente após a reunião de Cartagena. O quinto (mecanismos para solução de litígios) começará a atuar após a reunião ministerial de Belo Horizonte. Contudo, os ministros solicitaram que a OEA começasse a analisar os mecanismos utilizados nos acordos de comércio bilaterais e sub-regionais do Hemisfério. Decidiu-se criar um grupo de estudo sobre comércio e meio ambiente (depois que a questão for considerada pela reunião ministerial da OMC em Cingapura) e continuar considerando as questões trabalhistas.
A ampliação do processo da ALCA certamente aumentará sua complexidade. Cada uma dessas áreas, por serem novas, constitui um desafio. No caso dos serviços, é bem conhecida a falta de dados fidedignos sobre a maioria das transações; as negociações nessa área serão dificultadas pelo fato de estarem relacionadas com políticas e regulamentos do governo. Por outro lado, não existe nenhum acordo internacional ou regional na área da concorrência; e os direitos de propriedade intelectual e as aquisições públicas são duas áreas politicamente sensíveis para vários países.
Finalmente, deve-se destacar que a reunião de Cartagena marcou o início de uma participação mais ativa da comunidade empresarial na criação da ALCA. O Foro Empresarial das Américas, realizado logo antes da reunião de Cartagena, teve a participação de representantes de empresas e funcionários de associações comerciais da maioria dos países do Hemisfério. O foro foi estruturado de maneira a facilitar a discussão de várias questões importantes para o processo da ALCA. As principais conclusões das deliberações do setor privado foram apresentadas à consideração dos ministros. Esse exemplo será seguido no futuro.
Uma participação mais ativa do setor privado terá grande influência no processo da ALCA. No nível agregado, o apoio geral da comunidade empresarial à ALCA ajudará a impulsionar o processo, pois cria condições favoráveis à liberalização do comércio e investimento no âmbito nacional e hemisférico. Mais especificamente, prevê-se que pelo menos algumas das propostas apresentadas pelo setor privado no foro de Cartagena contribuam para identificar as "medidas concretas" que os países concordaram em aplicar até o final da década.
A principal função da OEA no processo da ALCA consiste em proporcionar apoio técnico aos grupos de trabalho. Isso é feito mediante três mecanismos. Primeiro, a Comissão Tripartida, da qual participam a OEA, o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e a Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL). Segundo, a Comissão Especial de Comércio da OEA, criada em 1993, que reúne as autoridades dos países membros para examinar as necessidades comerciais do Hemisfério.
Sob os auspícios desse grupo, a Unidade de Comércio da OEA preparou um compêndio de acordos comerciais do Hemisfério. Terceiro, a Unidade de Comércio da OEA, criada em 1995 para analisar o comércio e a integração do Hemisfério. Além de trabalhar com a Comissão Tripartida e a Comissão Especial de Comércio, a Unidade de Comércio fornece informações ao público e a grupos do setor privado sobre o processo da ALCA, bem como sobre acordos de comércio e outros temas vinculados ao comércio na região.
A OEA está dando apoio a sete dos 11 grupos de trabalho, além de preparar antecedentes para mais um grupo de trabalho (sobre solução de litígios), que, conforme mencionado anteriormente, será criado em Belo Horizonte. Em sua maior parte, o trabalho da OEA consiste na compilação de dados técnicos sobre vários assuntos. A meta é proporcionar aos países da ALCA uma visão clara da situação das relações comerciais no Hemisfério. Essas compilações, bastante objetivas e diretas, documentam cuidadosamente as leis e acordos sobre investimento, normas e subsídios vigentes na região. Para o grupo de trabalho sobre investimento, a OEA preparou um Compêndio de Tratados Bilaterais de Investimento, que será publicado pela Unidade de Comércio. Este documento mostra como as informações técnicas podem revelar oportunidades para as negociações. O grupo de trabalho sobre investimento está examinando as questões que podem ser incluídas num acordo hemisférico sobre investimento, como o tratamento nacional dos investimentos externos, a eliminação de restrições à remessa de capital e lucros e o estabelecimento de mecanismos eficazes para a solução de litígios (inclusive arbitragem internacional). O compêndio ajuda a promover o processo, ao mostrar que, neste Hemisfério, existe um alto grau de consenso sobre políticas de investimento. Esses tratados incluem abordagens semelhantes ao investimento externo em áreas como o âmbito de aplicação, tratamento dos investimentos, transferências, expropriação e solução de litígios.
Um exame do compêndio de tratados de investimento, junto com os estudos sobre legislação nacional preparados pelo BID para o grupo de trabalho, nos leva a concluir que talvez seja possível um acordo hemisférico sobre investimento.
O grupo de trabalho sobre normas e barreiras técnicas ao comércio reuniu um volume impressionante de dados e análises que devem ser de grande interesse para a comunidade empresarial. Essas informações podem constituir a base de qualquer esforço no sentido de harmonizar as normas no Hemisfério - e já ficou demonstrado que as normas comuns e o reconhecimento mútuo são elementos cruciais para facilitar o comércio. Por exemplo, na União Européia, a iniciativa Europa 92 foi estruturada em torno da necessidade de harmonizar as normas.
A OEA também preparou para esse grupo de trabalho uma análise sobre a inclusão do reconhecimento mútuo num acordo hemisférico sobre normas. A análise conclui que os acordos de reconhecimento mútuo entre governos (tanto bilaterais quanto multilaterais) que incluem a aceitação de dados de testes e avaliação da conformidade nacional podem reduzir as barreiras não-tarifárias e promover o comércio no Hemisfério. Uma rede de acordos de reconhecimento mútuo permitiria que os fabricantes testassem os produtos uma vez e obtivessem certificação e aceitação em todos os mercados. Trata-se de uma área em que o setor privado pode atuar paralelamente aos governos, elaborando acordos de reconhecimento mútuo (ARM) para o teste de produtos e credenciamento de laboratórios. Talvez se possa elaborar um modelo de ARM para ajudar o setor privado nessa área.
Quanto ao grupo de trabalho sobre subsídios, antidumping e tarifas compensatórias, a OEA está participando de um programa muito amplo, pois envolve desde os subsídios agrícolas até a aplicação de tarifas compensatórias. O estudo da OEA revelou a existência de 24 regimes antidumping no Hemisfério, o que representa um aumento na utilização desses regimes.
O compêndio que a OEA preparou deve permitir que os países concentrem as negociações em áreas que podem ter incompatibilidades com as disciplinas da OMC. O compêndio também é importante para o setor privado, pois permite que os empresários entendam melhor os procedimentos antidumping utilizados em cada país.
O trabalho para os novos grupos criados em Cartagena apenas começou. Por exemplo, para o grupo de trabalho sobre concorrência, a OEA está preparando uma lista de tratados e outros acordos sobre concorrência vigentes no Hemisfério; uma lista das leis e regulamentos que afetam a concorrência; e uma lista dos recursos de cooperação técnica que se concentram na política de concorrência. Trata-se de uma área que exigirá muita criatividade e imaginação, pois não existem acordos internacionais sobre concorrência.
No grupo de trabalho sobre direitos de propriedade intelectual, estão ocorrendo mudanças importantes e progressivas. O Grupo Andino prorrogou seu prazo de proteção por dois ou três anos. Assim, a região está progredindo mais do que parece à primeira vista.
Para o grupo de trabalho sobre serviços, a OEA está proporcionando várias modalidades de apoio técnico. A Unidade de Comércio está preparando uma lista de acordos e outros entendimentos sobre o comércio de serviços no Hemisfério e um estudo das obrigações dos membros da ALCA para com a OMC. Nessa área, temos a vantagem de contar com uma estrutura geral, que foi iniciada na Rodada do Uruguai. A sua adoção pelos países é outra questão, mas pelo menos existe uma estrutura. Tendo em vista as implicações para certas áreas, como as telecomunicações, é evidente que o setor privado tem muito interesse num acordo sobre serviços.
Finalmente, a OEA dedicou bastante atenção às economias menores. Nossos estudos para o grupo de trabalho sobre economias menores examinaram tanto a sua capacidade de participar da ALCA quanto sua capacidade de se beneficiar de um acordo hemisférico. Num estudo que foi em geral bem recebido pelo grupo de trabalho, a OEA propôs um modelo de abordagem das questões referentes às economias menores. Em vez de tentar criar uma abordagem geral - dispositivos que se aplicariam a todas as economias pequenas -, sugeriu-se que os interesses das economias menores poderiam ser tratados pela ALCA separadamente, segundo o país, problema ou setor, levando em conta as características, necessidades e metas de cada país.
Isso não implica supor que todos esses países desejem o mesmo grau de flexibilidade no cumprimento dos compromissos ou que necessitem do mesmo volume e tipo de assistência técnica para cumprir as obrigações decorrentes da ALCA. Cada país receberia flexibilidade e solicitaria ajuda com base em suas necessidades e objetivos de política. Isso criaria um sistema em que cada país poderia desenvolver a infra-estrutura necessária para implementar a ALCA e, ao mesmo tempo, aproveitar ao máximo as oportunidades oferecidas pelo livre comércio.
Este resumo dos grupos de trabalho serve não só para sondar os detalhes do processo, mas também para demonstrar a importância do componente técnico na criação da ALCA. O êxito de qualquer negociação para a criação da ALCA dependerá da disponibilidade de compilações de dados amplas e bem organizadas.
Alguns setores afirmam que o processo da ALCA não está progredindo tão rapidamente quanto deveria. Mas, do ponto de vista da OEA, está avançando a um ritmo bem vigoroso. Em pouco mais de um ano, as instituições que compõem a Comissão Tripartida (OEA, BID e CEPAL) prepararam para os grupos de trabalho um volume impressionante de informações técnicas. Esses relatórios, que não existiam há dois anos, permitirão que os líderes políticos determinem as prioridades e o rumo das negociações. A liderança do Brasil, que está organizando a reunião ministerial de Belo Horizonte e o II Foro Empresarial das Américas, deve abrir o caminho para uma cooperação mais estreita entre as maiores nações do Hemisfério, no momento em que se preparam para iniciar as negociações.
O processo da ALCA está em marcha. Quando se reunirem em Belo Horizonte, os ministros do comércio enfrentarão o desafio de demonstrar que a vontade política expressada na Cúpula das Américas está se tornando uma realidade para a integração econômica do Hemisfério.
* Secretário-Geral da Organização dos Estados Americanos (OEA)